Aktualności   

Legislacja w uczelni wyższej – teoria a praktyka

Nadanie Zasadom techniki prawodawczej rangi rozporządzenia jest wyrazem przekonania ustawodawcy, że spełniają one doniosłą rolę w staraniach o dobre prawo. Nadmienić należy, że naruszenie tych zasad powoduje przede wszystkim to, że akt normatywny staje się wadliwy, ale mimo to jest ważny. Taki akt prawny nieczytelnie skonstruowany, opatrzony nieprecyzyjnym tytułem, zawierający kaskadowe odesłania, pozbawiony niezbędnych postanowień przejściowych, pozostanie ważny, choć jego interpretowanie i stosowanie będzie rodziło w praktyce ogromne trudności.

Daleko idące błędy w technice prawodawczej danego aktu normatywnego z pewnością naruszają standardy prawodawstwa w demokratycznym państwie prawnym i w takim przypadku akt normatywny powinien zostać uznany za niekonstytucyjny. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach powołuje się na Zasady techniki prawodawczej tylko subsydiarnie, niemniej jednak skutki naruszenia tych zasad przez jego adresata konstruującego dany akt mogą zmaterializować się w jego odpowiedzialności służbowej.

Adresatami Zasad techniki prawodawczej są podmioty, które przygotowują projekty aktów normatywnych i podlegają Prezesowi Rady Ministrów. Co istotne, Zasady techniki prawodawczej powinien jednak stosować każdy, kto chce tworzyć poprawne przepisy prawa i bezkolizyjnie wprowadzać je do systemu. Wpływ dyrektyw techniki prawodawczej na kształtowanie przejrzystego i spójnego systemu prawa jest tym większy, im powszechniej i konsekwentniej są one stosowane. Tym samym wszystkie podmioty wyposażone w kompetencje prawodawcze powinny respektować Zasady techniki prawodawczej, także te, które wydają akty prawa wewnętrznego w postaci zarządzeń i uchwał.  

Przykładem instytucji, która wydaje akty prawa wewnętrznego, jest szkoła wyższa, będąca szczególnym rodzajem zakładu administracyjnego. W szkole wyższej podmioty uprawnione do wydawania aktów o charakterze wewnętrznie obowiązującym można podzielić na dwie kategorie: organy jednoosobowe (rektor uczelni) oraz organy kolegialne (senat i rada uczelni). Wydając akt prawa wewnętrznego, organ kolegialny nadaje mu formę uchwały, a organ jednoosobowy – formę zarządzenia. Uczelniane prawo zakładowe tworzone jest więc w ramach prawnie przyznanej szkołom wyższym autonomii, na podstawie upoważnienia zawartego w akcie znajdującym się w konstytucyjnym systemie źródeł prawa. Prawo wewnętrzne ogólnouczelniane tworzone jest w szczególności przez statuty, regulaminy, zarządzenia oraz uchwały stanowione przez organy szkół wyższych.

Odnosząc się do praktyki – w zakresie tworzenia aktów prawa wewnętrznego – zarówno samych uczelni, jak i pozostałych podmiotów wchodzących w skład systemu szkolnictwa wyższego i nauki, stwierdzić należy, że z jakością wewnętrznych aktów prawnych bywa różnie, a legislacja nastręcza poważnych problemów, zwłaszcza instytucjom nowo powstałym. Najczęstsze błędy związane są między innymi z:

• nieprecyzyjną lub nieprawidłową podstawą prawną aktu wewnętrznego (np. brak dokładnego odesłania do jednostki redakcyjnej będącej podstawą prawną, najczęściej ustępu lub punktu, albo wskazanie zbyt wielu przepisów, podczas gdy właściwy jest tylko jeden z nich); 
• niewłaściwą kolejnością przepisów w obrębie tego aktu i ich nieadekwatną treścią (najczęściej wymieszanie przepisów merytorycznych z przepisami zmieniającymi lub przepisami przejściowymi i dostosowującymi); 
• przekroczeniem upoważnienia ustawowego;
• naruszeniem zasady wyłączności ustawy poprzez regulowanie w aktach podustawowych materii zastrzeżonej w Konstytucji dla aktów o randze ustawowej;
• definiowaniem pojęć ustawowych bez podstawy prawnej;
• przepisywaniem norm ustawowych do projektu aktu wewnętrznego, zamiast posługiwania się tzw. odesłaniem zewnętrznym;
• niewłaściwym oznaczeniem przepisów i ich systematyzacją w danym akcie (najczęściej stosowanie systematyki przyjętej w umowach lub porozumieniach, np. nadawanie tytułów jednostkom redakcyjnym, takim jak paragrafy lub artykuły, podczas gdy tytuły stosowane są do jednostek systematyzacyjnych takich, jak rozdziały czy oddziały). 

W odniesieniu do wewnętrznych aktów prawnych ogólnouczelnianych, doprecyzowujących prawo regulujące tak ważny obszar, jakim jest edukacja i nauka, zasady dobrej legislacji mają szczególne znaczenie. Zdaniem przedstawicieli doktryny niska jakość prawa w sferze edukacji wprost przenosi się na obniżenie jakości świadczeń edukacyjnych. Tym samym w interesie uczelni jest, aby jakość wydawanych przez organy uczelni aktów normatywnych była jak najwyższa i w rezultacie zgodna z systematyką wynikającą z Zasad techniki prawodawczej. Takie podejście nie tylko ułatwi stosowanie prawa wewnętrznego w praktyce przez destynatariuszy szkoły wyższej, ale przede wszystkim poprawi przejrzystość aktów prawnych.  

Podsumowując, osoby biorące udział w procesie legislacyjnym w uczelni powinny tworzyć akty normatywne z zastosowaniem Zasad techniki prawodawczej i posiadać doświadczenie w przygotowywaniu tego rodzaju aktów. Wszak profesjonalne opracowywanie aktów prawnych ogólnouczelnianych stanowi nie tylko o właściwym przygotowaniu merytorycznym osób odpowiedzialnych za kwestie prawne w uczelni, ale także jest wizytówką samej instytucji.  

Grabias-Legal Kancelaria Adwokacka
autor: adw. Emilia Witkowska-Grabias